ΘΕΣΕΙΣ ΤΗΣ ΕΛΛΗΝΙΚΗΣ ΕΤΑΙΡΕΙΑΣ ΠΕΡΙΒΑΛΛΟΝΤΟΣ ΚΑΙ ΠΟΛΙΤΙΣΜΟΥ (ΕΛΛΕΤ)
επί του Κεφαλαίου Β΄ «Πολεοδόμηση εγκαταλελειμμένων, μικρών και φθινόντων οικισμών – Παρεμβάσεις στον Κώδικα Χωροταξίας – Πολεοδομίας» (άρθρα 43-50)
του σχεδίου νόμου για την επέκταση αρμοδιοτήτων ΕΥΔΑΠ και ΕΥΑΘ, την ενίσχυση της Ρυθμιστικής Αρχής Αποβλήτων, Ενέργειας και Υδάτων και λοιπές διατάξεις
Αθήνα, Ιούλιος 2026
1. Πλαίσιο και αντικείμενο των παρατηρήσεων
Η Ελληνική Εταιρεία Περιβάλλοντος και Πολιτισμού (ΕΛΛΕΤ) καταθέτει τις ακόλουθες παρατηρήσεις επί του Κεφαλαίου Β΄ του υπό διαβούλευση σχεδίου νόμου, το οποίο εισάγει παρεμβάσεις στον Κώδικα Χωροταξίας – Πολεοδομίας «Νικόλαος Ταγαράς» (ν. 5306/2026, Α΄ 88) για την πολεοδόμηση εγκαταλελειμμένων, μικρών και φθινόντων οικισμών.
Η ΕΛΛΕΤ στηρίζει κατ’ αρχήν τον διακηρυγμένο στόχο της προστασίας της αρχιτεκτονικής και πολιτιστικής κληρονομιάς και της αναζωογόνησης φθινόντων οικισμών. Θεωρεί, ωστόσο, ότι το προτεινόμενο εργαλείο, όπως έχει διατυπωθεί , όχι μόνο δεν εξυπηρετεί τον στόχο αυτόν, αλλά δημιουργεί σοβαρούς κινδύνους για το φυσικό τοπίο, τη φέρουσα ικανότητα των νησιωτικών και ορεινών περιοχών και την ασφάλεια δικαίου.
Προκαταρκτικά, η ΕΛΛΕΤ επισημαίνει ότι η ένταξη ρυθμίσεων χωροταξικής και πολεοδομικής βαρύτητας σε νομοθέτημα με διαφορετικό κύριο αντικείμενο (επέκταση αρμοδιοτήτων ΕΥΔΑΠ και ΕΥΑΘ), με περιορισμένο χρόνο διαβούλευσης, δεν επιτρέπει την απαιτούμενη ουσιαστική δημόσια διαβούλευση για διατάξεις με ευρύτατο χωρικό αποτύπωμα.
2. Συνοπτική παρουσίαση του Κεφαλαίου Β΄
Ο πυρήνας των ρυθμίσεων συνίσταται στα εξής:• Θεσπίζονται Ειδικά Σχέδια Περιβαλλοντικής Αναβάθμισης και Ανάπτυξης (Ε.Σ.ΠΕΡ.Α.Α.), που εγκρίνονται με προεδρικό διάταγμα και εξομοιώνονται με Ειδικά Πολεοδομικά Σχέδια (άρθρο 44).
• Ορίζονται εκ νέου οι κατηγορίες: «εγκαταλελειμμένος» οικισμός (μηδενικός πληθυσμός στην απογραφή του 1981 και στην τελευταία, προϋφιστάμενος του 1923) και «μικρός και φθίνων» οικισμός (μόνιμος πληθυσμός κάτω των 150 κατοίκων, με μέση μεταβολή πληθυσμού έως 5% ή αρνητική την τελευταία τριακονταετία) (άρθρο 45).
• Πέραν της οριοθέτησης του συνεκτικού τμήματος του οικισμού, επιτρέπεται ο καθορισμός όμορων εκτάσεων ως Περιοχών Περιβαλλοντικής Αναβάθμισης και Ιδιωτικής Πολεοδόμησης (Π.Π.Α.Ι.Π.) ή περιοχών επέμβασης Ε.Π.Σ., με το σύνολο της επέμβασης να κυμαίνεται από 50 έως 200 στρέμματα (άρθρο 46).
• Η ιδιωτική πολεοδόμηση υλοποιείται από οικοδομικούς συνεταιρισμούς και φορείς ανάπτυξης, με υποχρεωτική παραχώρηση τουλάχιστον 50% της έκτασης σε κοινόχρηστους και κοινωφελείς χώρους και έργα (άρθρο 47).
• Το πεδίο εφαρμογής καλύπτει το σύνολο της χερσαίας χώρας, την Κρήτη, την Εύβοια και τη Ρόδο, καθώς και τα λοιπά κατοικημένα νησιά μόνο για εγκαταλελειμμένους οικισμούς (άρθρο 43).
3. Γενική αξιολόγηση
Το κεντρικό πρόβλημα του Κεφαλαίου είναι η ασυμμετρία μεταξύ σκοπού και μέσου. Η «αναβίωση» δεν επιδιώκεται μέσω της αποκατάστασης και επανάχρησης του υφιστάμενου οικιστικού ιστού, αλλά μέσω της δημιουργίας νέου, πολλαπλάσιου σε έκταση, ιδιωτικού οικιστικού συγκροτήματος σε όμορη, κατά κανόνα αδόμητη, εκτός σχεδίου γη. Δεδομένου ότι η πλειονότητα των στοχευόμενων οικισμών είναι προϋφιστάμενοι του 1923 και άρα ήδη πολεοδομικά υφιστάμενοι με δυνατότητα δόμησης εντός των ορίων τους, το ουσιαστικό αποτέλεσμα δεν είναι η αποκατάστασή τους, αλλά η θεμελίωση οργανωμένης οικιστικής ανάπτυξης εκτός των ορίων τους, μ΄ άλλα λόγια με δόμηση της εκτός σχεδίου περιοχής.
Η σωρευτική διάσταση είναι κρίσιμη. Η ρύθμιση αφορά περισσότερες από 1.300 δημοτικές κοινότητες και εκτιμάται ότι καταλαμβάνει σημαντικό ποσοστό των νησιωτικών και ορεινών οικισμών της χώρας, στη συντριπτική πλειονότητά τους περιοχές με περιορισμένη ή μηδενική ανθρωπογενή επιβάρυνση. Απουσιάζει οποιαδήποτε εκτίμηση φέρουσας ικανότητας ή στρατηγική περιβαλλοντική αξιολόγηση, παρότι πρόκειται για παρέμβαση με δυνητικά μη αναστρέψιμες επιπτώσεις στο φυσικό και πολιτιστικό τοπίο.
4. Παρατηρήσεις κατ’ άρθρο
Άρθρο 46 (αντικατάσταση άρθρου 102) – Όμορες εκτάσεις και μέγεθος επέμβασης
Επιτρέπεται, πέραν της οριοθέτησης του συνεκτικού τμήματος του οικισμού, ο καθορισμός όμορων εκτάσεων (αθροιστικά τουλάχιστον 30 στρεμμάτων) ως Π.Π.Α.Ι.Π. ή περιοχής επέμβασης Ε.Π.Σ., με το σύνολο της επέμβασης να φθάνει τα 200 στρέμματα. Η ρύθμιση αποσυνδέει την «αναβίωση» από τον υφιστάμενο οικιστικό ιστό και μεταθέτει το κέντρο βάρους στη νέα δόμηση σε παρθένες εκτάσεις, μετατρέποντας ένα εργαλείο προστασίας σε εργαλείο επέκτασης.
Οι στοχευόμενοι ορεινοί και νησιωτικοί οικισμοί έχουν τυπικά έκταση 20 έως 100 στρεμμάτων. Επέμβαση έως 200 στρεμμάτων συνιστά δυσανάλογη πολεοδομική μεγέθυνση, που μεταβάλλει την κλίμακα και τη φυσιογνωμία του οικισμού αντί να τις προστατεύει. Ενδεικτικά, η συγκέντρωση πολλών επιλέξιμων οικισμών σε έναν προορισμό (όπως πχ στη Σαντορίνη) καθιστά θεωρητικά δυνατή τη δημιουργία χιλιάδων στρεμμάτων νέας δόμησης σε ήδη κορεσμένες περιοχές. Η προσέγγιση αντιστρατεύεται την αρχή του εξαιρετικού χαρακτήρα της εκτός σχεδίου δόμησης, όπως έχει παγιωθεί από τη νομολογία του Συμβουλίου της Επικρατείας υπό το άρθρο 24 του Συντάγματος, κατά την οποία η οικιστική ανάπτυξη πρέπει να στηρίζεται σε ορθολογικό, επιστημονικά τεκμηριωμένο πολεοδομικό σχεδιασμό και όχι σε αποσπασματικές, ανά ιδιοκτησία, χωροθετήσεις. Απουσιάζει, επίσης, οποιαδήποτε εκτίμηση φέρουσας ικανότητας, κατά την πάγια θέση της ΕΛΛΕΤ ότι κάθε νέα ανάπτυξη μεγάλης κλίμακας οφείλει να τεκμηριώνει εκ των προτέρων ότι δεν επιβαρύνει το περιβάλλον, τις υποδομές και τους φυσικούς πόρους του προορισμού.
Σε μια περίοδο, κατά την οποία έχουν γίνει κατανοητές οι καταστροφικές συνέπειες των λεγόμενων στρατηγικών επενδύσεων στον τουρισμό κυρίως στα νησιά και έχουν απορριφθεί, ως αναπτυξιακό εργαλείο, από σημαντικά όργανα (πχ ΠΕΔ Ν.Αιγαίου), το ΥΠΕΝ εμφανίζει ένα νέο εργαλείο μεγέθυνσης της εκτός σχεδίου δόμησης, που δεν έχει καμία σχέση με την αναβίωση των στοχευόμενων οικισμών.
Άρθρο 45 (αντικατάσταση παρ. 1 άρθρου 101) – Ορισμοί και εύρος εφαρμογής
Ορίζεται ως «μικρός και φθίνων» οικισμός με πληθυσμό κάτω των 150 κατοίκων και μέση μεταβολή πληθυσμού έως 5% ή αρνητική την τελευταία τριακονταετία, ενώ ως «εγκαταλελειμμένος» οικισμός με μηδενικό πληθυσμό. Τα κριτήρια είναι ευρύτατα και ασαφή. Το όριο των 150 κατοίκων και ο πολύ χαμηλός δείκτης μεταβολής εντάσσουν στο πεδίο εφαρμογής ζωντανούς παραδοσιακούς οικισμούς με σταθερό ή ελαφρώς αυξανόμενο πληθυσμό, καθώς και οικισμούς υψηλού επενδυτικού ενδιαφέροντος. Παράλληλα, ο ορισμός του «εγκαταλελειμμένου» μπορεί να καταλαμβάνει ακόμη και ακατοίκητες νησίδες που εμφανίζονται με μηδενικό πληθυσμό στις απογραφές και που σε κάθε περίπτωση πρεπει να εξαιρούνται
Επισης, δεν εχει τεκμηριωθεί σωστά η έννοια του φθίνοντος οικισμού με σωρευτικά κριτήρια (τεκμηριωμένη πληθυσμιακή συρρίκνωση σε διαδοχικές απογραφές και τεκμηριωμένη εγκατάλειψη κτιριακού αποθέματος), ώστε να αποκλείονται ζωντανοί μικροί οικισμοί.
Η επίκληση της «αναβάθμισης» λειτουργεί ως γενική αιτιολογική βάση για την εισαγωγή όρων δόμησης σε ευαίσθητες, αδόμητες εκτάσεις, χωρίς διαφοροποίηση ανάλογα με την πραγματική κατάσταση κάθε οικισμού. Η απουσία σωρευτικών και ελέγξιμων κριτηρίων δημιουργεί ανασφάλεια δικαίου και κίνδυνο καταχρηστικών υπαγωγών.
Άρθρο 43 (τροποποίηση άρθρου 83) – Χωρικό πεδίο και νησιά
Το πεδίο εφαρμογής επεκτείνεται στο σύνολο της ηπειρωτικής χώρας και στην Κρήτη, Εύβοια και Ρόδο, ενώ στα λοιπά κατοικημένα νησιά περιορίζεται στους εγκαταλελειμμένους οικισμούς. Η ελάχιστη έκταση Π.Π.Α.Ι.Π. ορίζεται στα 50 στρέμματα. Η οριζόντια εφαρμογή σε νησιωτικές και παράκτιες περιοχές αγνοεί τη διαφορετική φέρουσα ικανότητα και τον βαθμό τουριστικού κορεσμού, ζήτημα που η ΕΛΛΕΤ έχει επανειλημμένα αναδείξει στις θέσεις της.
Τα μικρά και μεσαία νησιά αντιμετωπίζουν ήδη ελλείψεις σε νερό, ενέργεια και διαχείριση αποβλήτων, τις οποίες η κλιματική κρίση επιτείνει. Η προσθήκη οργανωμένης οικιστικής ανάπτυξης, χωρίς αξιολόγηση σε επίπεδο νησιού ως ενιαίου προορισμού, δεν συνάδει με τις απαιτήσεις της Οδηγίας 2000/60/ΕΚ για τα ύδατα και την προσαρμογή στην κλιματική αλλαγή.
Άρθρο 47 (αντικατάσταση άρθρου 105) – Φορείς και όροι ιδιωτικής πολεοδόμησης
Η ανάπτυξη ανατίθεται σε οικοδομικούς συνεταιρισμούς και ιδιώτες φορείς, με υποχρεωτική παραχώρηση τουλάχιστον 50% της έκτασης (ελάχιστο 25% κοινόχρηστοι και κοινωφελείς χώροι). Η ποσοστιαία υποχρέωση παραχώρησης, αν και θετική, δεν αναιρεί το γεγονός ότι το σχεδιαστικό κέντρο βάρους μετατοπίζεται στον ιδιωτικό φορέα και ότι η νέα ανάπτυξη μπορεί να λάβει τη μορφή περίκλειστων, οργανωμένων τουριστικών συγκροτημάτων με περιορισμένη λειτουργική σχέση με τον οικισμό.
Πρόσθετος προβληματισμός προκύπτει από τη μεταφορά κρίσιμων ελέγχων στον ιδιωτικό τομέα (γεωλογική και γεωτεχνική καταλληλότητα από δύο ιδιώτες γεωλόγους, έλεγχος τίτλων από δύο ιδιώτες δικηγόρους, κατά το άρθρο 46), που εξασθενεί τη δημόσια εποπτεία σε ζητήματα καταλληλότητας και δημόσιας περιουσίας.
Άρθρο 44 (αντικατάσταση άρθρου 100) – Θεσμικό εργαλείο Ε.Σ.ΠΕΡ.Α.Α.
Τα Ε.Σ.ΠΕΡ.Α.Α. εγκρίνονται με προεδρικό διάταγμα και θεωρούνται Ειδικά Πολεοδομικά Σχέδια, δυνάμενα να εντάσσονται ως ζώνες σε εγκεκριμένα Τοπικά Πολεοδομικά Σχέδια. Δεν διασφαλίζεται η υποχρεωτική ενσωμάτωση των Ε.Σ.ΠΕΡ.Α.Α. στον υποκείμενο στρατηγικό και τοπικό χωρικό σχεδιασμό. Χωρίς την πρόβλεψη αυτή, το εργαλείο μπορεί να λειτουργεί αποσπασματικά, παρακάμπτοντας τις εγγυήσεις του συστήματος χωρικού σχεδιασμού.
Η αρχή της ιεραρχίας του σχεδιασμού και η υποχρέωση στρατηγικής περιβαλλοντικής εκτίμησης (Οδηγία 2001/42/ΕΚ) επιβάλλουν την ένταξη τέτοιων παρεμβάσεων σε ανώτερο επίπεδο σχεδιασμού και την εκ των προτέρων περιβαλλοντική αξιολόγησή τους.
Άρθρα 48 έως 50 – Μορφολογικοί κανόνες, μεταβατικές και εξουσιοδοτικές διατάξεις
Η δυνατότητα ανταλλαγής εκτάσεων και ζωνών υποδοχής δόμησης χωρίς προηγούμενη βεβαίωση καταλληλότητας (άρθρο 48) και η μεταβατική χαλάρωση των ελάχιστων εκτάσεων (άρθρο 49, κατώφλι 40 στρεμμάτων) πρέπει να επανεξεταστούν, ώστε να μην αποδυναμώνουν τις ουσιαστικές εγγυήσεις καταλληλότητας. Οι εξουσιοδοτικές διατάξεις (άρθρο 50) οφείλουν να προσδιορίζουν σαφή και δεσμευτικά περιβαλλοντικά και μορφολογικά κριτήρια, ώστε κρίσιμες παράμετροι να μην μετατίθενται εξ ολοκλήρου σε μεταγενέστερες υπουργικές αποφάσεις.
5. Οριζόντιες προτάσεις και συμπεράσματα
Η ΕΛΛΕΤ στηρίζει τον στόχο της προστασίας της αρχιτεκτονικής κληρονομιάς και της αναζωογόνησης εγκαταλελειμμένων και φθινόντων οικισμών, θεωρεί όμως ότι το προτεινόμενο εργαλείο, όπως έχει διατυπωθεί, δεν εξυπηρετεί τον στόχο αυτόν. Προτείνει τις ακόλουθες οριζόντιες παρεμβάσεις:
1. Επαναπροσανατολισμό της παρέμβασης στην αποκατάσταση και λειτουργική ενεργοποίηση του υφιστάμενου οικιστικού ιστού, με απάλειψη της δυνατότητας πολεοδόμησης όμορων αδόμητων εκτάσεων.
2. Εναρμόνιση με το άρθρο 24 του Συντάγματος και τη νομολογία του Συμβουλίου της Επικρατείας για τον εξαιρετικό χαρακτήρα της εκτός σχεδίου δόμησης, καθώς και με την Ευρωπαϊκή Σύμβαση του Τοπίου (κυρωθείσα με τον ν. 3827/2010)
3. Υποχρεωτική Στρατηγική Μελέτη Περιβαλλοντικών Επιπτώσεων και μελέτη φέρουσας ικανότητας πριν από κάθε εφαρμογή.
4. Σεβασμό της ιεραρχίας του χωρικού σχεδιασμού και ένταξη των προτάσεων στον υποκείμενο σχεδιασμό (Τοπικά και Ειδικά Πολεοδομικά Σχέδια) τα οποία αναοριοθετούν τους οικισμούς και ορίζουν και Ζώνες Ανάπτυξης Οικισμών (ΖΑΟ) εκτός των ορίων τους, με απαγόρευση περαιτέρω δόμησης .
5. Ρητές εξαιρέσεις για περιοχές Natura 2000, τοπία ιδιαίτερου κάλλους, παραδοσιακούς οικισμούς, ακατοίκητες νησίδες και τεκμηριωμένα κορεσμένους προορισμούς.
6. Διατήρηση της δημόσιας εποπτείας στους τεχνικούς και νομικούς ελέγχους.
Καταλήγοντας, η ΕΛΛΕΤ προτείνει την απόσυρση του Κεφαλαίου Β΄ από το παρόν σχέδιο νόμου και την επανυποβολή του, ως αυτοτελούς νομοθετικής πρωτοβουλίας, με επαρκή χρόνο διαβούλευσης, συνεργασία με τις τοπικές κοινωνίες και πλήρη περιβαλλοντική και χωρική τεκμηρίωση, ώστε ο θεμιτός στόχος της προστασίας της κληρονομιάς και του τοπίου να υπηρετηθεί με συνεκτικό, νομικά ασφαλή και περιβαλλοντικά βιώσιμο τρόπο.